8月26日，十二屆全國人大常委會第十次會議分組審議了預算法修正案草案四審稿(下文簡稱“四審稿”)。全國人大法律委員會認為草案經(jīng)過三次審議修改，已經(jīng)比較成熟，建議本次會議審議通過。
現(xiàn)行預算法于1994年在第八屆全國人大二次會議上通過，1995年1月1日正式實施，迄今已20年。而在2004年，我國啟動預算法修訂，迄今亦十年整。
“我覺得這次修改，是全面的大的修改�！币星湮瘑T表示。
其中，關于地方債的部分內(nèi)容尤為引人關注。四審稿中明確規(guī)定了地方債的發(fā)債用途，并強調(diào)要將舉債情況“列入預算公開內(nèi)容”。
地方債用途：公益性資本支出
本輪財稅改革，地方債試點一直在穩(wěn)步推進之中。
“規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。”《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中明確提出。
此后一天，財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》。在研究財政的學者看來，這標志著中國地方政府融資方式正從以往主要靠平臺融資向以政府債券為主體的市場化舉債融資機制轉變。
上述改革，必然要在預算法修正案中得以體現(xiàn)。在四審稿中，首次增加了關于地方債的發(fā)債用途的相關內(nèi)容。
第三十五條第二款中明確規(guī)定：舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
之所以有此規(guī)定，全國人大法律委員會認為，此前的三審稿已對地方政府債務管理作了比較嚴格的規(guī)范，明確了地方政府今后舉借的全部債務都應納入國務院報全國人大或者全國人大常委會批準的限額內(nèi)，并編入預算。因此，建議在此基礎上，“為與中央批準的財稅體制改革總體方案做好銜接，對相關規(guī)定進一步修改完善�！�
有相關人士表示，只能用于公益性資本支出，是中央文件和中央確定的，為了對地方債實現(xiàn)從嚴從緊管理，所以寫了一個“公益性事業(yè)發(fā)展”，資本支出是同經(jīng)常性支出相對的，能夠形成資產(chǎn)的那些支出，“不能用于消耗、不能用于當年度消耗掉，這是對舉債用途和舉債資金做的規(guī)范”。
不過，亦有參與分組審議的委員表示，對“公益性資本支出”的規(guī)定應進一步細化。在董中原委員看來，現(xiàn)在的表述法律含義不明，建議“進一步明確用途的法律含義”。
列入預算公開內(nèi)容
“開明渠”后如何“堵暗道”，也成為參與分組審議的委員們關注的話題。
“現(xiàn)在地方政府債務成為我們經(jīng)濟、金融風險中的一個非常大的隱患。審計署有一個審計，但業(yè)內(nèi)人員認為這公布的只是一個底數(shù)，不是完全的實數(shù)。”
辜勝阻委員表示。在他看來，針對當前地方政府債務的“黑箱”問題，現(xiàn)在亟需讓地方政府債務的舉債合法化、規(guī)范化、陽光化。
在四審稿中，對此問題作出了相應的規(guī)定。
第十四條第一款規(guī)定：經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明。
其中“并對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明”的表述是四審稿新增的內(nèi)容。
辜勝阻委員進一步表示，由于國家大量的債務不能用作福利，而是作基礎設施的建設，而基礎設施的建設在債務的背后有資產(chǎn)，只有公開資產(chǎn)和債務的存量，使有財務知識的人士能判斷政府財務的穩(wěn)健性。現(xiàn)在大量基礎設施有很多優(yōu)質的資產(chǎn)，只有通過資產(chǎn)負債表才能看出財務的穩(wěn)健性。
因此，他在分組審議時建議，“舉債政府要編制公開的資產(chǎn)負債表，我們不僅要看負債，還要看資產(chǎn)�！�
而呂薇委員則認為，在把地方債列入地方政府預算公開內(nèi)容的同時，中央政府應盡快建立一個全口徑的地方債管理辦法。
中央政府應該盡快拿出一套細化的管理辦法，特別是建立全口徑的地方政府債務管理辦法，加強一些基礎性工作，包括編制地方政府的全口徑資產(chǎn)負債表等，這樣才可能真正控制風險和做好預警。呂薇委員稱。
