當前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)進入封關(guān)運作的新階段。錨定新時代對外開放重要門戶的戰(zhàn)略目標，要深入實施《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱“海南自由貿(mào)易港法”），形成全面落實海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案的法治保障。
總體看，海南自由貿(mào)易港法有三個突出特點：一，它是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的“基本法”，在海南自由貿(mào)易港建設(shè)中居于除憲法外的最高法律位階；二，它是一部“最高水平開放法”，是我國高水平開放的重要法治標志；三，它是一部“授權(quán)法”，是我國法治文明的重要體現(xiàn)。深入實施海南自由貿(mào)易港法，保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案的全面落實，要以國家最高立法的普遍適用性和約束力，形成上下錨定戰(zhàn)略目標不動搖、合力建設(shè)海南自由貿(mào)易港的新局面。
合力加快推動核心政策落地
深入實施海南自由貿(mào)易港法，關(guān)鍵是以法律的剛性約束形成加快核心政策落地的上下合力，協(xié)調(diào)規(guī)范核心政策落地的重大關(guān)系。
圖為游客在中免集團?？谌赵聫V場免稅店選購免稅商品（2026年1月1日攝）。新華社記者 楊冠宇 攝
首先，依法加快以“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”為核心的政策落地。深入實施海南自由貿(mào)易港法，首要任務(wù)是加快“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”全面落實。
——“零關(guān)稅”。目前，海南自由貿(mào)易港進口商品74%“零關(guān)稅”的目錄已出臺。在中國-東盟自貿(mào)區(qū)2.0版協(xié)定的“零關(guān)稅”商品覆蓋率已經(jīng)達到94%的背景下，要按照海南自由貿(mào)易港法第28條的要求，形成“零關(guān)稅”政策持續(xù)升級的法律安排。
——“低稅率”。應(yīng)按照海南自由貿(mào)易港法第30條的要求，實現(xiàn)由特定行業(yè)所得稅優(yōu)惠政策向普惠性低稅率制度安排轉(zhuǎn)變，明顯拓展“低稅率”的享惠范圍。
——“簡稅制”。應(yīng)按照海南自由貿(mào)易港法第27條的要求，盡快形成稅制簡并的法律安排，并明確“進一步簡化稅制”的階段目標。
其次，形成加快核心政策落地機制的法律安排。從法律層面建立核心政策落地備案制，對已明確且具體化的政策，經(jīng)備案后即可實施。對海南自由貿(mào)易港法中的原則性條款，支持海南省在上位法的基本原則前提下，進一步創(chuàng)新和具體化。例如，海南自由貿(mào)易港法第11條提出“國家建立健全全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度”?！疤厥鈪^(qū)域制度”的特殊性何在？我們認為，“境內(nèi)關(guān)外”是特殊性的突出亮點?！熬硟?nèi)關(guān)外”是一個海關(guān)管理的制度性安排，是指在中華人民共和國海關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實行與內(nèi)地海關(guān)不同的管理制度。這就需要從法律層面就其“特殊性”作出明確規(guī)定。
再次，形成政策與法律的合力。全國人大為內(nèi)地一個省份單獨專項立法，就是要以國家最高立法的形式體現(xiàn)國家重大戰(zhàn)略，就是要以高位階的法律規(guī)范協(xié)調(diào)其他現(xiàn)行法律。為此，要以海南自由貿(mào)易港法規(guī)范協(xié)調(diào)財政、稅收、海關(guān)、貿(mào)易等相關(guān)法律法規(guī)；要明確海南自由貿(mào)易港法在協(xié)調(diào)相關(guān)法律方面的特殊地位，即：在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)，相關(guān)政策與上位法不一致時，本法具有優(yōu)先適用權(quán)；對與海南自由貿(mào)易港法不相符的相關(guān)政策規(guī)定、法律條款，經(jīng)全國人大審查后暫停在海南實施。
合力加快打造制度型開放新高地
海南自由貿(mào)易港加快打造制度型開放新高地，不僅要主動對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，也要在區(qū)域、跨區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作中發(fā)揮戰(zhàn)略樞紐作用。
第一，打造以服務(wù)貿(mào)易為重點的制度型開放新高地。大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易是落實“內(nèi)需主導(dǎo)、消費拉動”的重大任務(wù)。預(yù)計到2035年，我國服務(wù)貿(mào)易占比將由2024年的14.6%提升至20%以上，接近或超過全球平均水平。推動服務(wù)貿(mào)易高水平開放，是海南自由貿(mào)易港制度型開放的重點任務(wù)。
按照海南自由貿(mào)易港法第17條“海南自由貿(mào)易港對跨境服務(wù)貿(mào)易實行負面清單管理制度，并實施相配套的資金支付和轉(zhuǎn)移制度”的要求，抓緊出臺10項左右的跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單，并從法律上形成負面清單動態(tài)調(diào)整機制；按照“率先落實金融開放政策”的要求，建立金融政策升級機制，實現(xiàn)跨境資金進出無遲延；按照“支持海南自由貿(mào)易港探索實施區(qū)域性國際數(shù)據(jù)跨境流動制度安排”的要求，更大力度對接《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）規(guī)則。
第二，在規(guī)則對接中促進區(qū)域、跨區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作。海南自由貿(mào)易港法第9條明確規(guī)定，“國家支持海南自由貿(mào)易港主動適應(yīng)國際經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則發(fā)展和全球經(jīng)濟治理體系改革新趨勢，積極開展國際交流合作”。
要在率先全面實施《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）規(guī)則基礎(chǔ)上，從法律上將中國-東盟自貿(mào)協(xié)定3.0版中的數(shù)字、綠色、供應(yīng)鏈等“邊境后”新興領(lǐng)域規(guī)則具體化；在洋浦等重點口岸建立面向中東等地區(qū)的“離岸倉”，全面實施離岸進出口制度與金融結(jié)算制度；要從法律上明確賦予外資企業(yè)在商事領(lǐng)域自主選擇法律適用的權(quán)利，并形成支持企業(yè)對外投資布局的具體安排等。
第三，出臺一批具有牽引性的海南自由貿(mào)易港法規(guī)。從近幾年的實踐看，海南自由貿(mào)易港法第10條關(guān)于中央立法事項授權(quán)海南行使的作用發(fā)揮有限。建議圍繞服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭政策等國內(nèi)立法薄弱的領(lǐng)域，運用自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)開展創(chuàng)新性、變通性立法，開展新興領(lǐng)域法治探索；建立國際規(guī)則跟蹤與評估機制，支持海南省人大將國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則轉(zhuǎn)化為海南自由貿(mào)易港法規(guī)，及時推動政策的迭代升級。
依法賦予海南自由貿(mào)易港更大改革自主權(quán)
海南自由貿(mào)易港法明確賦予“海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)”，以支持海南自由貿(mào)易港實現(xiàn)制度集成創(chuàng)新與法治保障的相互促進。
第一，明確海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的內(nèi)涵、范疇。海南自由貿(mào)易港法創(chuàng)設(shè)了“海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)”。《中華人民共和國立法法》對此再次確認。從實際看，由于各方對海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的邊界、內(nèi)涵等有不同理解，該“超級立法授權(quán)”在實際立法中的作用遠未發(fā)揮。例如，已出臺的50余部自貿(mào)港法規(guī)，都屬于單個環(huán)節(jié)或某個具體條件的創(chuàng)新，尚未實現(xiàn)立法的突破創(chuàng)新。
用足用好海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)，需要全國人大盡快明確海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的范圍，使海南省人大及其常委會立法工作有法可依；支持海南開展創(chuàng)新立法，在不違背上位法核心原則的前提下靈活變通，實現(xiàn)相關(guān)立法的突破。
第二，依法建立及時授權(quán)機制與領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。海南自由貿(mào)易港法第7條規(guī)定，“國務(wù)院及其有關(guān)部門根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實際需要，及時依法授權(quán)或者委托海南省人民政府及其有關(guān)部門行使相關(guān)管理職權(quán)”。從實踐看，“調(diào)法調(diào)規(guī)”周期較長，難以滿足及時授權(quán)的要求。
建議系統(tǒng)梳理《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的條文，結(jié)合“全面落實”的現(xiàn)實需求，形成具體授權(quán)清單（包括授權(quán)事項、授權(quán)范圍、授權(quán)期限等），由全國人大或國務(wù)院對海南自由貿(mào)易港實現(xiàn)一攬子授權(quán)。同時，按照海南自由貿(mào)易港法的要求，建議成立中央層面的海南自由貿(mào)易港建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強對海南自由貿(mào)易港建設(shè)重大法規(guī)、重點部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
第三，落實行政體制創(chuàng)新等既定授權(quán)的改革任務(wù)。按照海南自由貿(mào)易港法“推進海南自由貿(mào)易港行政區(qū)劃改革創(chuàng)新”的要求，以提升資源利用效率為重點推進行政區(qū)劃調(diào)整，加快形成“全島一個大城市”的統(tǒng)一布局。2024年，海南單位土地產(chǎn)出的GDP僅相當于廣東的29.1%、香港的0.95%。初步估算，若海南單位土地產(chǎn)出的GDP達到廣東的50%，其GDP將達到1.4萬億元；若達到香港的5%，其GDP將達到4.2萬億元。為此，要以本法協(xié)調(diào)相關(guān)部委，盡快制定出臺海南自由貿(mào)易港行政區(qū)劃改革方案；要按照海南自由貿(mào)易港法“建立與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的行政管理體制”的要求，加快建立與自由貿(mào)易港相適應(yīng)的高效、專業(yè)的行政管理體制；要按照“支持探索與海南自由貿(mào)易港相適應(yīng)的司法體制改革”的要求，構(gòu)建國際化司法保障體系，探索共建聯(lián)合仲裁規(guī)則、互派法官顧問等深度合作形式，提升海南司法國際公信力。
海南自由貿(mào)易港法是我國立法史上具有里程碑意義的重大創(chuàng)新。深入實施海南自由貿(mào)易港法，建議開展以下幾項工作：一是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，召開全國人大常委會專題會議，就海南自由貿(mào)易港法的執(zhí)行情況提出指導(dǎo)意見；二是建立全國人大對海南自由貿(mào)易港法實施的全過程督導(dǎo)評估機制；三是組織國內(nèi)國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的知名法學(xué)家，與海南省人大共同組建專業(yè)立法團隊，以提升立法的質(zhì)量與效率。
?。ㄗ髡呦抵袊êＤ希└母锇l(fā)展研究院院長）
