2015年末，全國人大常委會授權國務院在全國共59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務。在推進農(nóng)房抵押貸款試點工作過程中，因宅基地使用權流轉(zhuǎn)受限，導致抵押物處置難這一問題阻礙了金融機構發(fā)放農(nóng)房抵押貸款的積極性。本文探討了賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權，來解決宅基地使用權流轉(zhuǎn)受限進而使農(nóng)房流轉(zhuǎn)受限的問題，通過實行宅基地的所有權、使用權和法定租賃權并行，切實盤活農(nóng)民自有財產(chǎn)性資產(chǎn)，更好的維護農(nóng)民集體、農(nóng)村村民、農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人的權益。
宅基地使用權及農(nóng)房流轉(zhuǎn)存在的難題
(一)宅基地使用權可否流轉(zhuǎn)相關法律規(guī)定相互矛盾。根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。根據(jù)該條款，只有在符合上述情況下，農(nóng)民集體所有的土地的使用權才可以轉(zhuǎn)讓，據(jù)此可以認定宅基地使用權不可轉(zhuǎn)讓。然而，在《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，依據(jù)該條款，又有暗含宅基地使用權可轉(zhuǎn)讓之意;《物權法》第155 條規(guī)定“已經(jīng)登記的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓或消滅時，應及時辦理變更登記或注銷登記手續(xù)”，該條款也表明農(nóng)村宅基地是可以轉(zhuǎn)讓的。
(二)農(nóng)房對宅基地的依附性導致農(nóng)房可否流轉(zhuǎn)受限。我國現(xiàn)行的土地制度是公有私用，同時法律承認建筑在土地上的房屋作為獨立的物權客體為私人所有。盡管農(nóng)房所有權和宅基地使用權可以相互獨立，但農(nóng)房無法獨立于所占宅基地之外單獨存在。農(nóng)房依附于宅基地而建，農(nóng)房是農(nóng)民的合法私有財產(chǎn)，但宅基地所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民擁有的是宅基地使用權。農(nóng)民能否對其房屋所有權進行處分在很大程度上取決于宅基地使用權的處分自由。目前法律對農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)的嚴格限制，帶來的就是對建筑在農(nóng)村宅基地上農(nóng)房買賣的管制。
(三)農(nóng)房可否流轉(zhuǎn)無明確的法律法規(guī)做保障。根據(jù)《民法通則》、《物權法》等法律規(guī)定，農(nóng)房是農(nóng)村居民合法的私有財產(chǎn)，農(nóng)民有權利自由處分自家農(nóng)房;而《憲法》第十條規(guī)定“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”，農(nóng)民擁有的是該宅基地的使用權。而基于宅基地使用權不得向集體經(jīng)濟組織之外成員流轉(zhuǎn)的特殊性，農(nóng)房流轉(zhuǎn)必然引起房屋所占宅基地使用權附帶轉(zhuǎn)讓，導致農(nóng)房的流轉(zhuǎn)受到限制。因缺乏明確系統(tǒng)的法律規(guī)定，在以往出現(xiàn)的眾多農(nóng)房買賣法律糾紛案件中，法官根據(jù)不同法律會作出截然不同的裁決結果。
(四)農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人范圍非常狹窄。根據(jù)國務院辦公廳《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》中“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權房’”內(nèi)容，以及宅基地使用權不得向集體經(jīng)濟組織之外成員流轉(zhuǎn)的規(guī)定，農(nóng)房受讓人只能限定在本農(nóng)村集體居民范圍內(nèi)。同時，《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，因此受讓人還應滿足“沒有住房和宅基地，且符合宅基地使用權分配條件”等要求。
綜上所述，因宅基地使用權流轉(zhuǎn)受限，農(nóng)房抵押貸款一旦形成不良，抵押物處置困難重重。若通過立法賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權，或可解決宅基地使用權流轉(zhuǎn)受限進而農(nóng)房流轉(zhuǎn)受限的問題。
通過賦予農(nóng)村宅基地法定租賃權實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的可行性
如農(nóng)村村民的房屋所有權轉(zhuǎn)移給非集體成員，總體設想是：以法律規(guī)定該非集體成員對該農(nóng)村房屋依附下的宅基地，在房屋存續(xù)的年限內(nèi)享有法定租賃權，出讓人在此期間不得向受讓人主張宅基地使用權，但可以請求法定收益權，費用可以由雙方當事人協(xié)商，該法定租賃關系可以在房屋滅失或房屋依附的農(nóng)村宅基地所有權被國家征收或征用時消失。實現(xiàn)上述設想的原因如下：
(一)土地禁止出租的禁令已取消。1982年《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”說明當時是禁止土地租賃的。1988《憲法修正案》第2條，將上述規(guī)定修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”這表明土地不得出租的禁令已取消，顯然土地是可以租賃的?！稇椃ā凡]有區(qū)分國有土地與集體所有的土地，因此國有土地可以租賃，集體所有的宅基地也應可以租賃。
(二)借鑒我國農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置推行的成功經(jīng)驗。最近，國務院關于完善農(nóng)村土地“三權分置”的制度創(chuàng)新，可作為宅基地改革的參照方向。宅基地與農(nóng)村土地都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村承包土地可由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。宅基地法定租賃權也近似一種經(jīng)營權，實現(xiàn)宅基地所有權、使用權、法定租賃權三權并行，保留了宅基地集體所有的前提，保護了農(nóng)村村民的使用權，更以法律形式保障了農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人對宅基地利用的權利。
(三)國內(nèi)外均有成功案例。對于宅基地的債權流轉(zhuǎn)的構建，可以借鑒日本的《暫登記擔保法》(第10條)和我國臺灣地區(qū)的做法。比如，我國臺灣地區(qū)通過法律規(guī)定：土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r或先后讓與相異之人時，土地受讓人或房屋受讓人與出讓人間，推定在房屋的使用期限內(nèi)，有租賃關系。
通過賦予宅基地法定租賃權后，農(nóng)房流轉(zhuǎn)時，無需轉(zhuǎn)讓宅基地使用權，而是令受讓人依法取得宅基地的法定租賃權即可滿足其對土地利用的需要，宅基地使用權人獲得受讓人所繳納的租金。據(jù)此，農(nóng)房流轉(zhuǎn)就可擺脫宅基地使用權的相關限制，改變只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的狀況，可在市場上自由流轉(zhuǎn)。
推進農(nóng)房流轉(zhuǎn)的相關配套政策建議
(一)宅基地使用權和農(nóng)房確權登記。宅基地使用權可依審批而設立，而現(xiàn)實中存在大量農(nóng)房以占有和使用的方式“宣告”其對農(nóng)房的所有權。對于沒有進行登記的，建議不必急于全部登記，當宅基地使用權人欲對農(nóng)房進行處分時，則需先到不動產(chǎn)登記機構辦理確權登記，否則不發(fā)生轉(zhuǎn)讓的法律效力。轉(zhuǎn)讓再次登記之后，對農(nóng)房受讓人而言，其擁有的是該農(nóng)房的所有權和所占宅基地的法定租賃權，法定租賃期到期后由該農(nóng)戶或該集體經(jīng)濟組織收回。
(二)加快培育農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場。一是建立農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場的運行機制，重點是農(nóng)房交易的中介機制、宅基地法定租賃權收益分配機制及監(jiān)督管理機制的建設。二是建立健全農(nóng)房評估制度，即由具有農(nóng)村房屋評估資格的評估機構和評估師評估房屋價值，并報請不動產(chǎn)管理部門審定。三是由政府統(tǒng)一成立農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易平臺，要使農(nóng)房的交易活動公開化、契約化，提高農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場的透明度。
(三)完善相關法律法規(guī)。從長遠角度，建議國家有關部門和立法機構盡快掃清現(xiàn)有農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等相關法律障礙，明晰現(xiàn)有農(nóng)房所有權、宅基地使用權兩者及兩者之間等產(chǎn)權的法律規(guī)定，并以法律法規(guī)的形式，對宅基地法定租賃權設定期限，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的農(nóng)民財產(chǎn)性權利。
(四)提升城鎮(zhèn)化進程。一是加大農(nóng)村戶籍制度改革力度。二是大力培育農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)房流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。三是加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋面，改變宅基地的唯一社會保障功能現(xiàn)狀，真正為農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)房解除后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。
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